Hành lang pháp lý về trung tâm tài chính quốc tế tại Việt Nam

Cơ sở hình thành khung pháp lý cho TTTCQT tại Việt Nam xuất phát từ nhiều tầng nấc thể chế. Về mặt định hướng, các văn kiện Đại hội XIII của Đảng và các nghị quyết của Trung ương, Bộ Chính trị về phát triển Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng đều nhấn mạnh yêu cầu phát triển mạnh khu vực dịch vụ chất lượng cao, tài chính – ngân hàng, từng bước xây dựng hai địa phương này trở thành trung tâm tài chính của khu vực. Trên cơ sở đó, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết 222/2025/QH15, cho phép thí điểm một số cơ chế vượt trội về tài chính, ngân hàng, thị trường vốn, thuế, kế toán, lao động, giải quyết tranh chấp... trong phạm vi TTTCQT.

Nghị quyết 222/2025/QH15 có thể được coi là "luật khung" đối với TTTCQT, quy định những nguyên tắc mang tính nền tảng về: (i) mục tiêu, phạm vi và địa bàn áp dụng; (ii) mô hình tổ chức, quản lý, giám sát TTTCQT; (iii) cơ chế chính sách đặc thù về tài chính – ngân sách, thuế, kế toán, ngoại hối; (iv) cơ chế giải quyết tranh chấp và tổ chức tòa án chuyên biệt. Trên cơ sở nghị quyết này, Chính phủ được giao nhiệm vụ ban hành các nghị định để chi tiết hóa, đồng thời các bộ, ngành ban hành thông tư hướng dẫn nhằm bảo đảm tính khả thi của chính sách.

Nghị quyết 222/2025/QH15 được Quốc hội thông qua ngày 27/6/2025, có hiệu lực từ ngày 01/9/2025. Nghị quyết quy định việc thí điểm phát triển TTTCQT tại Thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng với ranh giới địa lý xác định, cho phép áp dụng một số cơ chế, chính sách đặc thù so với pháp luật hiện hành, đặc biệt trong các lĩnh vực: tổ chức và hoạt động của các định chế tài chính; quản lý ngoại hối, thị trường vốn; chính sách tài chính – thuế; chế độ kế toán, kiểm toán; lao động, chuyên gia; công nghệ tài chính và tài sản số; giải quyết tranh chấp.

Để triển khai Nghị quyết 222/2025/QH15, Chính phủ được giao xây dựng 8 nghị định hướng dẫn, trong đó bao gồm: nghị định về tổ chức, hoạt động của TTTCQT; nghị định về cơ chế tài chính – ngân sách và thuế; nghị định về ngoại hối và quản lý dòng vốn; nghị định về lao động, chuyên gia làm việc tại TTTCQT; nghị định về tài sản số, công nghệ tài chính; nghị định về mô hình quản trị, giám sát và chia sẻ thông tin; nghị định về tổ chức và hoạt động của tòa án chuyên biệt và cơ chế giải quyết tranh chấp; cùng một số nghị định khác có liên quan. Các nghị định này đóng vai trò "lấp đầy" khung khổ pháp lý, bảo đảm TTTCQT có "luật chơi" rõ ràng, nhất quán và dự đoán được.

Cơ hội đối với Việt Nam khi xây dựng trung tâm tài chính quốc tế

Có 4 nhóm cơ hội lớn đối với Việt Nam khi vận hành TTTCQT thành công:

(i) TTTCQT tạo cơ hội chiến lược để Việt Nam đa dạng hóa mô hình tăng trưởng, chuyển dịch từ nền kinh tế dựa nhiều vào sản xuất, xuất khẩu hàng hóa sang mô hình gắn với dịch vụ tài chính, vốn và đổi mới sáng tạo. Việc kết nối sâu hơn với thị trường vốn quốc tế giúp doanh nghiệp Việt Nam tiếp cận tốt hơn các nguồn vốn trung và dài hạn, giảm áp lực phụ thuộc vào tín dụng ngân hàng;

(ii) TTTCQT là "phòng thí nghiệm thể chế" cho các cải cách pháp luật và cơ chế quản lý mới. Trong phạm vi trung tâm, Việt Nam có thể thử nghiệm các mô hình tự do hóa ngoại hối, áp dụng chuẩn mực quốc tế cao hơn, xây dựng mô hình cơ quan giám sát bán độc lập, áp dụng cơ chế tòa án chuyên biệt... Nếu thành công, các mô hình này có thể được nghiên cứu nhân rộng ra phạm vi rộng hơn của nền kinh tế;

(iii) TTTCQT mở ra cơ hội phát triển các sản phẩm và thị trường tài chính mới như: tài chính xanh, tín chỉ carbon, thị trường hàng hóa phái sinh, fintech, tài sản số... Đặc biệt, Đà Nẵng được định hướng trở thành trung tâm tài chính gắn với công nghệ, tài chính xanh và tài sản số, tạo không gian thử nghiệm cho các mô hình kinh doanh mới dựa trên công nghệ số và blockchain;

(iv) Thiết kế các gói ưu đãi thuế, chế độ lao động, chuyên gia và môi trường pháp lý tiệm cận với chuẩn quốc tế giúp TTTCQT có khả năng thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao, các định chế tài chính lớn, hãng luật, công ty kiểm toán, tổ chức xếp hạng tín nhiệm và các nhà đầu tư từ nhiều quốc gia tham gia. Qua đó, TTTCQT còn góp phần tạo hiệu ứng lan tỏa về kỹ năng, công nghệ quản trị và văn hóa kinh doanh mới cho nền kinh tế.

Thách thức về khung pháp lý và vận hành

Có rất nhiều thách thức, khó khăn đối với Việt Nam trong việc xây dựng khung pháp lý để vận hành TTTCQT một cách hiệu quả. Trước mắt có 6 nhóm thách thức hiện hữu;

(i) Khung pháp lý cho TTTCQT hiện mới ở mức độ nền tảng, còn thiếu các quy định chi tiết, đồng bộ. Nghị quyết 222/2025/QH15 mới đóng vai trò là "luật khung", trong khi nhiều nội dung cụ thể phải chờ các nghị định và thông tư hướng dẫn. Nếu tiến độ xây dựng văn bản dưới luật không theo kịp lộ trình triển khai TTTCQT, có thể xuất hiện khoảng trống pháp lý, làm tăng chi phí tuân thủ và rủi ro cho các thành vien tham gia TTTCQT, nhất là nhà đầu tư;

(ii) Nguy cơ chồng chéo, xung đột giữa pháp luật về TTTCQT với các luật chuyên ngành hiện hành như: Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Chứng khoán, Luật Ngoại hối, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế, Luật Phòng, chống rửa tiền, Luật An ninh mạng... Nếu không quy định rõ nguyên tắc lựa chọn và ưu tiên áp dụng pháp luật, các thành viên của TTTCQT, nhất là nhà đầu tư và cơ quan quản lý đều có thể gặp khó khăn trong quá trình triển khai và xử lý các vấn đề nảy sinh;

(iii) Mô hình quản trị và giám sát TTTCQT khá phức tạp với sự tham gia của nhiều chủ thể: cơ quan điều hành, cơ quan giám sát TTTCQT, Ngân hàng Nhà nước, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ Công an, chính quyền địa phương... Nếu không có cơ chế phân công, phân nhiệm, phân quyền, phối hợp và chia sẻ thông tin rõ ràng, rất dễ xảy ra tình trạng chồng chéo chức năng, bỏ sót, đùn đẩy trách nhiệm, trục lợi hoặc làm chậm quá trình ra quyết định, xử lý các sự cố khi vận hành;

(iv) Việc thiết kế tòa án chuyên biệt và cơ chế giải quyết tranh chấp tài chính quốc tế đặt ra nhiều vấn đề kỹ thuật pháp lý mới như: việc sử dụng ngôn ngữ (tiếng Anh) trong tố tụng; phạm vi cho phép áp dụng luật nước ngoài, án lệ; mức độ thân thiện với trọng tài; khả năng công nhận và thi hành phán quyết trọng tài, bản án nước ngoài... Nếu không đạt tới chuẩn mực quốc tế, TTTCQT khó có thể trở thành địa chỉ tin cậy cho các tranh chấp tài chính xuyên biên giới;

(v) Việc nới lỏng quản lý ngoại hối, tạo điều kiện cho dòng vốn quốc tế lưu chuyển mạnh mẽ trong TTTCQT nhưng sẽ kéo theo rủi ro về ổn định vĩ mô, an toàn hệ thống tài chính, cũng như nguy cơ rửa tiền, tài trợ khủng bố, tội phạm tài chính xuyên biên giới tràn vào nội địa. Năng lực thực thi và phối hợp trong phòng, chống rửa tiền, tội phạm tài chính của Việt Nam cần tiệm cận thông lệ, chuẩn mực quốc tế;

(vi) Cạnh tranh với các TTTCQT trong khu vực và quốc tế rất lớn. Việt Nam xây dựng TTTCQT trong bối cảnh nhiều TTTCQT trong khu vực và toàn cầu đã hình thành và phát triển mạnh từ hàng thập kỷ trước, với ưu thế về lịch sử, uy tín, hệ sinh thái dịch vụ và chất lượng thể chế… Việc thiết kế khung pháp lý sao cho vừa đủ hấp dẫn, vừa an toàn, lại không vi phạm các cam kết quốc tế về thuế, thương mại, tài chính là bài toán không đơn giản.

Khuyến nghị hoàn thiện khung pháp lý và bảo đảm vận hành hiệu quả

1. Nhóm giải pháp lập pháp và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

(i) Tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản dưới luật theo hướng phân tầng, đồng bộ và minh bạch. Nghị quyết 222/2025/QH15 giữ vai trò “luật khung” quy định các nguyên tắc chung, xác định rõ thứ tự ưu tiên áp dụng pháp luật trong phạm vi TTTCQT, đặc biệt khi có xung đột với các luật chuyên ngành. Các nghị định của Chính phủ cần chi tiết hóa nội dung chính sách theo từng nhóm vấn đề (tổ chức, hoạt động; tài chính – thuế; ngoại hối; lao động, chuyên gia; tài sản số, fintech; giám sát; giải quyết tranh chấp...), bảo đảm tính nhất quán, dễ hiểu, dễ áp dụng và tiệm cận gần nhất với thông lệ, tiêu chuẩn quốc tế; (ii) Quá trình xây dựng nghị định cần được tổ chức trên cơ sở phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành và địa phương liên quan, thông qua các tổ công tác liên ngành và cơ chế tham vấn rộng rãi với cộng đồng doanh nghiệp, hiệp hội nghề nghiệp, chuyên gia độc lập. Việc đánh giá tác động chính sách (RIA) cần được thực hiện nghiêm túc, xem xét đầy đủ các kịch bản rủi ro về tài chính, ngoại hối, rửa tiền, an ninh mạng; (iii) Thực hiện rà soát, đề xuất sửa đổi, bổ sung có chọn lọc các điều, khoản, mục chồng chéo, xung đột giữa pháp luật về TTTCQT với các luật chuyên ngành hiện hành để bảo đảm tính tương thích với khung pháp lý về TTTCQT, tránh để tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo kéo dài. Đồng thời, nên cân nhắc quy định một điều khoản mang tính "cầu nối" trong các luật có liên quan, khẳng định rõ hiệu lực ưu tiên của các quy định về TTTCQT trong phạm vi địa lý và đối tượng áp dụng được xác định.

2. Nhóm giải pháp về mô hình quản trị và giám sát

(i) Làm rõ hơn mô hình ba trụ cột quản trị TTTCQT gồm: cơ quan điều hành, cơ quan giám sát và cơ quan giải quyết tranh chấp, trên cơ sở phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cơ quan. Cơ quan điều hành nên được thiết kế theo mô hình "một cửa" về thủ tục hành chính, có quyền cấp, thu hồi tư cách thành viên TTTCQT và phối hợp điều phối các hoạt động phát triển; (ii) Cơ quan giám sát TTTCQT cần độc lập tương đối, đủ thẩm quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tiến hành thanh tra, giám sát và áp dụng các biện pháp xử lý, khắc phục vi phạm. Đồng thời, phải quy định cụ thể cơ chế chia sẻ dữ liệu, phối hợp nghiệp vụ với các cơ quan ngành dọc như: Ngân hàng Nhà nước, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ Công an để bảo đảm giám sát hợp nhất, kịp thời; (iii) Đối với mô hình tổ chức TTTCQT ở hai địa điểm Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng, có thể cân nhắc phương án một cơ quan giám sát trung ương cho toàn bộ TTTCQT Việt Nam, bên cạnh hai cơ quan điều hành địa phương với mức độ tự chủ phù hợp, phan cấp, phân quyền minh bạch. Phương án này giúp tránh phân mảnh giám sát, đồng thời vẫn tôn trọng đặc thù của từng địa phương; (iv) Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ số trong công tác quản trị, giám sát, xây dựng cổng thông tin điện tử và hệ thống dịch vụ công trực tuyến riêng cho TTTCQT, sử dụng song ngữ Việt, Anh, công khai, minh bạch đầy đủ quy tắc hoạt động, tiêu chuẩn, quy trình giám sát và chế tài xử lý vi phạm.

3. Nhóm giải pháp về chính sách tài chính, tiền tệ, thuế

(i) Thiết kế gói ưu đãi tài chính, tiền tệ, thuế theo hướng đủ sức cạnh tranh so với các TTTCQT trong khu vực nhưng vẫn đảm bảo tuân thủ xu hướng toàn cầu về chống xói mòn cơ sở thuế và chuyển lợi nhuận, đặc biệt là các quy định liên quan đến thuế tối thiểu toàn cầu. Có thể nghiên cứu cơ chế "ổn định chính sách" trong một khoảng thời gian hợp lý để tạo niềm tin cho nhà đầu tư; (ii) Xây dựng lộ trình tự do hóa ngoại hối trong TTTCQT theo hướng thận trọng, từng bước, gắn với nâng cao năng lực giám sát của Ngân hàng Nhà nước và cơ quan giám sát TTTCQT. Trong giai đoạn đầu, nên ưu tiên nới lỏng cho các giao dịch giữa các tổ chức tài chính, giao dịch trên sàn và hoạt động huy động vốn quốc tế, đi kèm với yêu cầu minh bạch hóa dòng tiền qua hệ thống tài khoản giám sát; (iii) Đối với tài sản số và công nghệ tài chính, cần tận dụng khuôn khổ sandbox hiện có, đồng thời xây dựng cơ chế thử nghiệm riêng trong phạm vi TTTCQT, cho phép phát triển các mô hình token hóa tài sản có nền tảng đảm bảo, giao dịch tín chỉ carbon, nền tảng cho vay ngang hàng... với phạm vi và đối tượng nhà đầu tư được kiểm soát theo hướng ưu tiên nhà đầu tư chuyên nghiệp và có khả năng chống chịu rủi ro.

4. Nhóm giải pháp về giải quyết tranh chấp và bảo vệ nhà đầu tư

(i) Xây dựng Luật Tòa án chuyên biệt tại TTTCQT theo hướng tiệm cận các mô hình tòa án thương mại quốc tế thành công trên thế giới, cho phép sử dụng tiếng Anh trong tố tụng, chấp nhận việc các bên lựa chọn luật điều chỉnh, tạo điều kiện áp dụng án lệ và thông lệ quốc tế trong giải quyết tranh chấp tài chính. Công nghệ số cần được áp dụng mạnh mẽ trong tố tụng, như nộp hồ sơ điện tử, xét xử trực tuyến, quản lý hồ sơ vụ án trên nền tảng số; (ii) Xây dựng cơ chế thân thiện với trọng tài, bảo đảm nguyên tắc hạn chế tối đa sự can thiệp của tòa án vào tố tụng trọng tài, đồng thời đẩy nhanh thủ tục công nhận và thi hành phán quyết trọng tài, bản án nước ngoài trong phạm vi TTTCQT; (iii) Xây dựng cơ chế bảo vệ nhà đầu tư chú trọng cả về quy định pháp lý và tổ chức thực hiện thông qua việc xây dựng quỹ bảo vệ nhà đầu tư, quy định chuẩn mực cao về công bố thông tin, quản trị doanh nghiệp, trách nhiệm của tổ chức cung cấp dịch vụ tài chính đối với khách hàng, đặc biệt là nhà đầu tư cá nhân.

5. Nhóm giải pháp hỗ trợ về hạ tầng, nhân lực và hợp tác quốc tế

(i) Phát triển hạ tầng số và hệ thống thanh toán, bù trừ, lưu ký đạt chuẩn quốc tế, bảo đảm an toàn, thông suốt và khả năng xử lý giao dịch với khối lượng lớn, theo thời gian thực; (ii) Xây dựng chính sách thu hút, phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao trong các lĩnh vực tài chính, luật, công nghệ… thông qua cơ chế visa linh hoạt, môi trường sống và làm việc hấp dẫn, hệ sinh thái dịch vụ hỗ trợ chuyên nghiệp; (iii) Chủ động thúc đẩy hợp tác quốc tế trong lĩnh vực phát triển TTTCQT, thông qua việc ký kết các thỏa thuận hợp tác với các sở giao dịch chứng khoán, các trung tâm tài chính lớn; tham gia các mạng lưới đánh giá, xếp hạng trung tâm tài chính toàn cầu; học hỏi kinh nghiệm và chia sẻ thông tin về giám sát, phòng chống rửa tiền, tội phạm tài chính. Đây là cơ sở quan trọng để nâng cao uy tín, khả năng nhận diện và sức cạnh tranh của TTTCQT Việt Nam trên bản đồ tài chính quốc tế